做和广东省产业转移的十大困局

广东省产业转移的十大困局

21世纪推出警惕产业转移重蹈珠三角覆辙系列：将从广东省产业转移的背景和现状和困局入手，分析产业转移布局可能造成的粤港水危机；并以河源为例，剖析产业转移对东江水安全的直接威胁；提出粤港双方现实可行的对策。

困局一： “笼空鸟散”

香港付货人协会在2009年的调研中 ，发现金融海啸对珠三角企业带来多方面影响。订单萎缩使得现有产能出现严重过剩，企业不存在扩厂扩能需要。同时，香港中小型生产企业正面临着生存的挑战，他们最可能的发展动向，是聚集在广东和珠三角一带，跟随和协助位于珠三角的跨国性企业或香港大型企业共同转型升级。

其次，许多承接地天然的区位劣势也很难保证转移产业的健康发展。大多数转移承接地工业基础薄弱，交通运输不便，区位优势远不及珠三角地区。在这样的先天劣势下，如果按照规划来承接珠三角地区附加值低、竞争力差、利润微薄的落后企业，企业的真实转移成本可能过高，即便产业能降低转移成本，但在波动频繁的国际贸易中，也难以靠低营运成本而生存下来。

第三，近年来，赴粤外省民工(尤其是熟练工)大幅度减少，加上资金和招工困难，使有些企业已搬迁的工厂遭到闲置，产业开工不足的现象比比皆是 。

对于劳动力密集型的产业，无论是留在珠三角还是转出珠三角，在全省性的劳工短缺情况下，招工难可能是更致命的生存难关。上述种种都可能导致“笼空鸟散”。

困局二：转移与落地之间的巨大差距

最新数据表明，转移与落地之间存在巨大差距。据统计，至二零一零年一季度珠三角九市转出企业5900多家，其中转移到粤东、西、北3000多家，而进园区的只有700多家，不到四分之一 。

这提了一系列疑问：首先，转移到了东、西、北但没有进园区的产业，到了哪里？是什么样的产业？他们的准入门槛是如何控制的？笼子升级了，但鸟并没有如约大举飞来，其真实原因是什么？

在转移主体仍是低端产业为主的现实面前，期待产业通过转移就能“脱胎换骨”、实现升级换代并不现实。

广东省政府需从经济角度考虑：在生产者缺乏转移热情、外贸形势不稳定的情况下大量建设产业转移园，是否会操之过急，造成巨大的资源浪费；投放在产业转移中的鼓励性财政投入，如果放到产业就地升级和关停并转，是否会更有效用。

而产业转移与落地之间的巨大差距，恰恰是催生某些地方政府急功近利、置环境与生态于不顾，默许污染企业进驻的主要因素之一，是产业转移成为事实上的污染转移。那些转移到了水源和生态敏感地区但没有落地于监管相对严格的转移园的产业，是威胁更大、监管更难、隐蔽性更强的潜在污染源。

困局三：笼子好≠鸟好

环境高危产业并未从政府鼓励转移的名单中消失 。

依据布局指导意见，在广东省政府鼓励转移的企业列表中，有多项可能对环境与自然资源造成严重威胁的行业，例如服装，陶瓷水泥，五金，电子，塑料制品，油漆等等。

仅以服装业为例，在绿色和平2011年对珠三角、长三角服装行业的调查中发现，这些行业向水体排放多种有毒有害物质，其中包括能够干扰内分泌系统的环境激素类物质，并已受到欧盟的严格管制，但目前中国的服装行业对这类化学品尚无具体管理措施 。

同样，以涂料业为例，污染物成分复杂，污染物含量高。废水含有酚醛、苯等有毒有机物，有些涂料废水含Cr6+、Pb2+等重金属离子及其化合物，能在生物体内富集 。然而，地处东江上游地区的新丰县却已规划9000亩地建设转移园来承接涂料产业，立志于打造“广东涂料基地” 。

这些产业若不能在环境生态总量控制的前提下进行有序转移，无论笼子（转移园）建设得多么环保、多么安全，迟早将再次面临“关停并转”的命运，为产业的氧化磨损（化学磨损或腐蚀）的微粒长效发展，制造现实的短板。

困局四：环评“一票否决”的真实可行性

腾笼换鸟的核心，在于建构一批规划完善、布局合理、转移有序、监管到位的环保笼子 – 转移园。

环境影响评价被放在承接地“一票否决”的位置上，是保证“污染不随产业转移”的第一道门槛。然而，在具体的实施中，环评仍然被置于为GDP增长保驾护航的位置。为了获得省级转移园的认定，转移园只需“编制”有环评规划即具备了通过认定的资格。

这一宽松的要求造成了大量转移园尚未完成环评便大举开发。据统计，截至2011年4月全省35个产业园还有17个转移园未完成整园环评。 同时，即使产业转移园均通过了环评审查，许多园区在落实环评审查意见方面仍存在擅自扩大园区规模，甚至全区域开挖和平整土地，但又“开而不发”的现象。

困局五：环保门槛在一些地区形同虚设

广东省政府在启动产业转移时就提出了禁止东西两翼和粤北山区承接的产业，并特别标明禁止“严重破坏生态环境特别是水资源的项目，如排放致癌、致畸、致突变物质和恶臭气体的项目；废水排放标准不符合东西两翼和粤北山区水域水质要求的项目；存在事故隐患且无法确保周边饮用水源安全的项目”。

但是这一要求却使产业承接地陷入了两难既要承接产业链价值低端的环境高危企业，又要严控污染。这一矛盾布局的结果使产业转移的环保门槛在某些地方形同虚设，环保红线屡次被突破。部分转移企业并未实现清洁生产，存在着仅“转移”、不“升级”的情况。

以对空气、水源都有严重威胁的陶瓷业为例，一些地方政府对入驻陶瓷企业采取了低门槛或无门槛的标准，在节能减排领域更是睁其结果是使塑件尺寸超差或变形一只眼闭一只眼，使得陶瓷行业的“产业转移”成为了名副其实的“污染转移” 。

环境门槛“被虚置”，只是权宜之计。一由于滤芯壳体、水箱等容器常常会接触饮用水时的利税创收，可能是以长期的发展后劲为代价。在日益收紧的环境质量标准、不断加强的环境执法力度以及公众日趋高涨的环境维权意识下，突破环境门槛的产业将为环境付出高昂的经济代价，并损害自身的可持续发展能力。而默许产业突破环境门槛的地方政府，最终不仅可能“陪了夫人又折兵”，更可能损害当地人民的福祉、影响社会安定。

困局六：笼子多了什么鸟都有 - 转移园土地违规行为

由于快速的扩张，许多转移园出现了用地指标短缺、接纳能力不足的问题 。尽管广东省多次下发文件规范转移园土地使用，但依然出现了违法用地的行为，对当地环境造成不可逆转的影响。

一个典型的案例发生于2009年，位于北江上游的清远市产业转移园在基建中超出用地指标8000余亩，而这些违规土地在发现时已被开发建设。在国土部门的干预下，相关产业园区被要求立即停工、拆除建筑，大量已开发土地被强制推平、复耕复绿 。

但是，经过恢复的人工植被目前只是“漫山遍野的树苗” ，而且树种的选择大多是耗水性和排他性的速生桉，不但丧失了自然植被的多样性，对已经遭受破坏的土地和植被还将造成二次创伤，无益于当地的水源涵养

困局七：笼子变成房子 - 土地财政的危险

2011年9月，有揭露了惠州市产业转移园内开发商私自改变土地用途，违规建造高尔夫球场及别墅 。河源市临江工业园区物流城还未按规划建起，豪宅别墅群已经公开发售，而且陆续有来 。万绿湖边国际会馆豪宅群毗邻新港渔村，直接建在湖边，并隔离了一方湖水，将水域化为业主私有的景观湖域 。

如此种种，揭示了鳞次栉比的产业园的另一种面目：圈地-建房-谋取房地产暴利。在这个过程中，那些为产业转移而迁移的农民，不仅没有等到进厂做工的机会，反而因为贫富悬殊的差距，被进一步挤出谋生的空间。这不仅是土地违规使用的问题，更蕴含着社会不公、埋下影响社会稳定的隐患。

而土地财政的暴利，只能在短期内制造财政税收层面的繁荣，推高地方政府GDP的业绩，并不能为长期的繁荣稳定、普罗大众的幸福安居做出贡献。土地财政本身，并没有可持续性，只能是一过性的措施。

困局八：笼内精养，笼外放养?

不可否认广东在实行产业转移时，确实有一些从规划到管理都做得很到位的产业园，如经省级认定的中山（河源）产业转移园。入驻园区的产业，是精挑细选的良鸟，受到高度重视的同时，也接受高度监督。

而且笼内精养，是对这些示范园和园内产业的一种形象的表述。而各级政府官员的考察调研，也以示范园区为主、非示范园区的困难和教训，少见总结和报告。

然而中山（河源）产业转移园并不代表产业转移园的普遍情况。以河源市环境局负责环境影响评价审核有限的人力资源 ，很难保证环评把关所需要的技术和人力。

精养和放养之间，或许更多的、尤其是来自于政策制定者的调研和监管，应该投放到那些不被注意的园外产业中去，尤其是落户在省级园或示范园之外的县、乡、区和镇级产业园的产业。

困局九：政府高度参还是过度干预？

广东省政府及早意识到产业升级换代是解决珠三角困局的核心，并把劳力密集型产业转移出珠三角作为实现升级换代的前提。政府在5年之间数次发文推进转移，并且高度强调GDP指标与项目数量，催生地方政府急功近利、浮躁行事。一些地方政府在环境建设上更是步履迟缓，没有按规定完成整园环评且疏于污水处理建设 。

政策短期内高强度、高频度出台，一方面，使曾经落后的承接地在5年之间将产业转移园发展到投资近万亿的规模；但另一方面，在浮躁的政策环境下，各地大小转移园在缺乏配套设施的前提下纷纷开工建设，大干快上，形成产业孤岛，令有心转移落户的产业面临产业链上下游衔接的困难。

行政主导，在创造更多“GDP神话”的同时，可能扼杀了市场的自然淘汰、事实上可能造成阻碍转型升级的反效果。当承接地领导们纷纷以“项目挂帅，行政命令”的方式去落实产业用地、加快转移步伐时，政策导向，已经成为直接干预。在缺乏市场制衡以及法制监管的情况下，与政绩挂钩的招商引资可能会对市场造成人为的干扰，使产业调整偏离科学发展的轨道，培育出新的产业结构失衡。

困局十：河源的“三反”和“四新”

河源在推进产业转移时，提出了“三反”（即“反传统发展路径、反经济周期操作、反梯度产业承接”）和“四新”（“新电子、新能源、新材料、新医药”）的概念，概括而言，就是“既要金山银山，更要绿水青山”。河源意识到“环境是河源最大的后发优势”，必须避免“先污染后治理”和“工业化陷阱” 。

理念创新，是摆脱旧有发展模式的第一步。但理念创新如果不能落到实处，将沦为“口号创新”。

当超白石英砂、瓷土矿等被当成“新能源”、“新材料”的资源优势而大举招商引资时，“金山银山”和“绿水青山”，已经陷入“鱼和熊掌，不能兼得”的困局。河源将如何选择，不仅考验河源市政府的智能，更考验广东省政府的胆识和远见。

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